Результаты и эффективность отраслевых мер поддержки бизнеса должны чётко отслеживаться и корректироваться, а неудачные практики – прекращаться.

Аналитический центр Halyk Finance прокомментировал ежегодный Доклад о переходном процессе (EBRD Transition Report) на 2024-2025 годы, выпущенный в конце ноября Европейским банком реконструкции и развития ( ЕБРР ). Доклад посвящен политике индустриализации стран операций ЕБРР .

Отраслевые политики поддержки государства направлены на стимулирование показателей компаний частного сектора и нацелены на изменение секторальной структуры производства.

Доклад также отмечает, что в случае провала инициатив государства по индустриализации это оборачивается возрастающими государственными расходами, потерянными доходами и новыми искажениями в экономике, особенно в распределении капитала и труда.

Доклад ЕБРР в этом отношении является больше обобщающим практики всех стран операций ЕБРР, а также развитых государств без специфического фокуса на Казахстан. В то же время есть важные выводы, которые являются прикладными в отношении страны: (1) рекомендации Доклада касательно дизайна отраслевых программ с уклоном в сторону таргетирования определенных компаний, которые действительно нуждаются в помощи государства; (2) рекомендации Доклада касательно других важных характеристик отраслевых программ, которые помогут минимизировать рыночные искажения; (3) анализ регионального неравенства в Казахстане с использованием новых индексов, которые в дальнейшем могут применяться при разработке мер, направленных на преодоление регионального неравенства в стране.

Аналитики Halyk Finance отмечают основные проблемы с политикой индустриализации в Казахстане: недостаточно удовлетворительные результаты индустриализации, несмотря на масштабные инвестиции на такие политики, все ещё низкая доля несырьевого экспорта, часто используемые инструменты импортозамещения, а также, самое основное, нерыночность многих мер государственной помощи, что искажает рыночную мотивацию.

Причины использования, цели и виды отраслевых политик в развитых и развивающихся экономиках

Как отмечает ЕБРР в своём Докладе, отраслевая или индустриальная политика государства направлена прежде всего на изменение секторальной структуры производства. Цель отраслевой политики государства – развитие определенной отрасли, сектора экономики, но не просто общее повышение экономического роста или занятости.

Меры отраслевой политики активно используются как развитыми, так и развивающимися странами и направлены в основном на рост производства экспортоориентированной продукции. Так, по оценкам ЕБРР, в 2022 году индустриальная политика влияла на 45% экспортных товаров, в то время как в 2010 году это значение составляло 10%. Государственные расходы, связанные с внедрением отраслевых политик, составляли около 3,2% к ВВП в развитых странах (Канада, Дания, Франция, Нидерланды и т.д.) в 2019-2021 гг.

Причинами вмешательства государства в виде применения отраслевых политик, согласно Докладу, являются:

  • Исправление провалов рынка. Такие провалы, помимо стандартных (загрязнение окружающей среды), могут также включать провалы координации, связанные с асимметрией информации – высокотехнологичные компании и высококвалифицированные работники могут не делать первый шаг для взаимодействия.
  • Большая роль государства в экономике и наличие крупных компаний. В последние годы во многих странах наблюдается усиление концентрации крупных предприятий, которые наращивают производство и увеличивают свою долю в производстве по отношению к ВВП. Это увеличивает их влияние, в том числе на отраслевую политику в отношении лобби новых инструментов по их поддержке.
  • Использование отраслевых политик одними государствами стимулирует их использование другими. Экономики могут субсидировать определенные секторы, которые поддерживаются в других странах (конкурентах по этому виду производства), даже если это снижает эффективность такого производства.

Целями отраслевых политик являются:

  • Рост и производительность – поддержка стартапов, стимулирование экспорта и инвестиций, в том числе в человеческий капитал и инфраструктуру. Это самая часто встречающаяся цель среди отраслевых политик, часто подразумевающая создание специальных экономических зон и стимулирование производительности и экспорта через диверсификацию производства страны.
  • Стимулирование занятости – в основном для МСБ, направленное больше на рост занятости, чем производительности.
  • Защита производства – для обеспечения энергетической, продовольственной безопасности или защиты отраслей, имеющих стратегическое значение.
  • Защита окружающей среды – для поддержки перехода к "зеленой" экономике.
  • Поддержка регионов – для сокращения региональных диспропорций внутри страны и поддержки отстающих регионов.

Риски государственного вмешательства через отраслевые политики

Многие страны используют инструменты отраслевой политики для поддержки компаний и раскрытия их потенциала. Такие инструменты весьма разнообразны: натурные гранты (земля), финансовые гранты, продуктовые субсидии, государственные гарантии по кредитам, субсидирование процентной ставки, государственные займы, налоговые льготы для стимулирования экспорта или имеющие социальный эффект, взносы в уставный капитал, приобретение доли компании и т.д. Страны операций ЕБРР существенно увеличили использование таких инструментов, особенно после начала пандемии COVID-19.

Несмотря на возможные выгоды, существует вероятность сопутствующих негативных эффектов в виде высоких бюджетных расходов, рыночных искажений и замедления инноваций. Наиболее искажающими рыночные механизмы инструментами Доклад называет субсидии, льготное кредитование, импортные и экспортные пошлины, которые могут принести социальные выгоды, но снизить общую производительность сектора. В то же время они являются одними из самых простых для внедрения и требуют меньше административной нагрузки. Поэтому эти инструменты чаще используются в развивающихся экономиках с невысоким уровнем административного регулирования. Развитые экономики больше используют инструменты торгового финансирования, стимулы для локализации добавленной стоимости, которые связаны с высоким уровнем административного управления. Как раз последние, по мнению экспертов ЕБРР, приводят к наименьшим искажениям рынка.

В то время как такая государственная помощь может стимулировать показатели отдельных компаний, это может происходить за счёт роста их конкурентов. Компании, получающие помощь, могут вытеснять своих конкурентов, о чём свидетельствуют результаты исследований в таких странах, как Китай и Индия. Кроме того, искажающее воздействие государственной помощи может негативно коснуться компаний из той же производственной цепочки, но на другом уровне, например, на более поздней стадии производства.

Какие выводы Доклада являются прикладными в отношении Казахстана?

В контексте Казахстана данный Доклад интересен с нескольких сторон.

Во-первых, он приводит некоторый анализ государственных мер реализации отраслевых программ в Казахстане. В то же время складывается довольно противоречивая картина. Так, в развитых странах Европы государственные меры поддержки в виде реализации отраслевых политик представлены гораздо большим числом, чем в развивающихся, в том числе в Казахстане. Согласно данным ЕБРР, в течение 2009-2023 годов количество мер государственной помощи составило в Казахстане всего 25, в то время как в развитых странах эта цифра может превышать 500 (Франция). Самыми распространенными мерами государственной помощи в странах операций ЕБРР в 2023 году стали прямые гранты (420), займы (150), налоговые льготы (122). По Казахстану отдельно такой разбивки нет, но стоит отметить, что все вышеперечисленные инструменты используются и в Казахстане в качестве мер поддержки бизнеса.

По поводу такого низкого количества интервенций государства в виде отраслевых политик аналитики HF предполагают следующее.

"Мы не знаем точных подходов ЕБРР по расчету этого количества и какие именно критерии они использовали при выборе таких политик. Однако такое низкое количество по сравнению с развитыми экономиками со свободными рынками могло получиться по причине очень высокой доли государства в экономике в Казахстане. Во многих конкурентных рынках Казахстана присутствует и действует как собственник государство. Поэтому государственные инициативы на этих рынках (например, ипотечном рынке) могут не расцениваться как вмешательство государства через отраслевую политику. Эти рынки (ипотечный, рынок лизинга, сельское хозяйство) уже полноценно и полностью поддерживаются государством не через отраслевые политики, а через государственные институты, которые были созданы специально для этого. Их деятельность не осуществляется через реализацию отдельных отраслевых программ, а полностью направлена на поддержку определенного сектора", — пишет аналитик Мадина Кабжалялова.

Возможно, количество реализуемых мер – не самая объективная характеристика. Суммы, затрачиваемые государством, особенно относительно ВВП, могли бы дать более чёткую картину по вмешательству государства в поддержку бизнеса. Однако сбор такой информации, вероятно, сложен, а может, и нереализуем.

Рисунок 1. Количество мер государственной помощи в период 2009-2023 гг.

  • Цель каждой такой меры должна быть чётко определена. При наличии нескольких целей они должны быть приоритизированы. Это поможет чётко определить, насколько успешным или провальным является результат.
  • Процесс оценки таких политик должен быть повторяющимся и построен на принципе "обучение на практике" (learning by doing). В этом отношении важно определить именно провальные инициативы, чем успешные.
  • Выбор инструментов политики должен соответствовать целям политики, бюджетным ограничениям и административным ресурсам. Кроме того, должен непрерывно проводиться процесс по улучшению этих ресурсов и снижению бюрократии.
  • В менее развитых в технологическом плане странах необходимо сосредоточиться на распространении иностранных технологий, привлекая таким образом инвестиции, одновременно с этим инвестируя в человеческий капитал, инфраструктуру и институты.
  • Важно начинать с "быстрых побед" для того, чтобы повысить доверие к политике.
  • Инструменты должны распределяться на основе конкурсного отбора, особенно если они нацелены на крупные компании, а такой отбор должен быть доверен сильным экспертам.
  • Обязательно должен был план по завершению такой политики с точными сроками и механизмами по завершению.

В-третьих, Доклад приводит интересные выводы касательно регионального неравенства и специальных экономических зон. Это прежде всего связано с индустриальной политикой, которая основана на связи с определенным местом, которое либо слабо развито, либо слабо используется. Снижение регионального неравенства и разрывов в контексте город-село имеет важное значение для обеспечения сбалансированного экономического развития и социальной устойчивости, а также предотвращения концентрации нищеты и безработицы в Казахстане.

Отдельно в Докладе проводится небольшое исследование, которое подтверждает сохранение в Казахстане значительных региональных разрывов в развитии. Оно включает анализ двух основных показателей – Индекса региональной конкурентоспособности и сплоченности (Regional Competitiveness and Cohesion Index – RCCI) и Индекса региональной ловушки развития (Regional Development Trap Index – RDTI). RCCI измеряет динамизм и конкурентоспособность страны через 6 аспектов – здоровье и базовый уровень жизни, образование, эффективность рынка труда, размер рынка, технологическую готовность и инновации. Этот индекс определил значительные разрывы в региональном развитии Казахстана, где такие регионы, как Астана, Алматы и Атырау, значительно опережают Туркестан, Жамбыл и Алматинскую область. Второй индекс – RDTI – определяет те регионы, которые находятся в риске экономической стагнации через сравнение ВВП на душу населения, производительность и уровни занятости с историческими средними значениями в стране. Этот индекс показал, что даже те регионы (Атырау и Мангыстау), в которых высокие значения индекса RCCI, рискуют попасть в эту ловушку развития из-за недиверсифицированности экономик и недостаточной занятости населения. Через комбинированный анализ этих двух индикаторов можно разрабатывать целевые отраслевые инструменты для развития регионов и преодоления региональных разрывов в стране.

Также Доклад рассматривает роль СЭЗ в контексте инструмента сокращения регионального неравенства через стимулирование экономической активности в отстающих регионах. В Казахстане уже много лет проводятся попытки внедрить СЭЗ для регионального развития и снижения зависимости от нефти. В Докладе, к сожалению, не проводится оценка деятельности СЭЗ в Казахстане. В то же время есть свидетельства их не очень эффективного функционирования в стране. Так, в отчете Всемирного Банка “Kazakhstan Country Economic Memorandum: Dependence, Distance, Dispersion” отмечается, что дальнейшее распространение СЭЗ в стране сталкивается с рядом таких проблем, как: недостаточно эффективные результаты деятельности СЭЗ, связанные со слабым управлением; высокие государственные расходы, которые не принесли соизмеримых выгод; слабые связи с другими сферами экономики, что ограничивает их рост; концентрация многих СЭЗ на отраслях с низкой добавленной стоимостью. Всемирный Банк также разработал рекомендации по улучшению работы СЭЗ, которые прежде всего связаны с повышением стандартов их управления, с более целевой направленностью инвестиций в секторы с высоким потенциалом развития, с упрощением регулирования и созданием более бизнес-ориентированной среды.

Аналитики HF уже проводили детальный анализ индустриальной политики страны, в которой анализировали меры и программы, внедряемые в стране в последние десятилетия, а также результаты, которых они достигли. Основными выводами стало то, что несмотря на значительные финансовые вложения и усилия, достигнутый прогресс остаётся крайне ограниченным. Упор в отчете сделан на анализе ошибок и рекомендациях по изменению политики, чтобы обеспечить устойчивый рост и конкурентоспособность экономики со следующими выводами:

  1. Отсутствие значительных результатов. Несмотря на многочисленные государственные программы с 2003 года, Казахстану не удалось существенно повысить долю несырьевого экспорта, а производительность экономики осталась на низком уровне. Использованные средства не привели к долгосрочным результатам.
  2. Проблемы с экспортом. Реальный несырьевой экспорт в 2022 году составлял лишь 13% от общего объёма экспорта, включая реэкспорт. Это отражает слабую ориентацию экономики на инновации и сложные продукты.
  3. Политика импортозамещения. Большая часть мер государственной поддержки ориентирована на защиту внутреннего рынка. Такая стратегия не стимулирует повышение конкурентоспособности и внедрение инноваций.
  4. Снижение технологической активности. Индекс экономической сложности (ECI) показывает отрицательные значения, что говорит о переходе страны к более простым продуктам и слабой инновационной активности.
  5. Нарушение рыночных механизмов. Государственная поддержка и защита бизнеса от конкуренции создали иждивенческие настроения. Вместо рыночных стимулов многие компании рассчитывают на помощь государства, что снижает их эффективность.

Ещё одним важным выводом Доклада является важность развития сектора услуг, особенно в сфере информационных и коммуникационных технологий, что определяется как один из драйверов роста производительности труда. В первую очередь их положительное влияние происходит за счёт их природы – глобальности, масштабирования и возможности быстрого распределения за пределами страны. Необходимы стратегические инвестиции государства в этом секторе для реализации его возможностей. Эта рекомендация также соответствует выводам экспертов Международного валютного фонда (МВФ). По мнению авторов исследования МВФ, единственный путь к устойчивому долгосрочному росту экспортеров нефти – это создание в стране динамичных секторов экономики для экспорта средне- и высокотехнологичных товаров и услуг, что будет напрямую влиять на повышение факторной производительности и на обеспечение качественного роста экономики и благосостояния населения.

"На наш взгляд, необходимы серьёзные реформы в подходе к индустриализации и диверсификации. Для обеспечения устойчивого роста и конкурентоспособности экономики Казахстану необходимо отказаться от импортозамещения и перейти к экспортоориентированной модели. Реформы должны быть направлены на стимулирование рыночных механизмов, развитие инноваций и повышение конкурентоспособности. В этом отношении многие выводы Доклада ЕБРР совпадают с нашими, особенно в части наиболее искажающих мер государственной помощи.

Государственным органам, занимающимся разработкой инструментов поддержки бизнеса, очень важно применять рекомендации международных институтов по улучшению таких практик в стране. Необходимо чётко определять цели отраслевых политик, которые должны, как подчеркивает ЕБРР, бороться с провалами рынка; быть таргетированными в отношении получающих помощь компаний с упором на помощь молодым компаниям; результаты и эффективность отраслевых мер поддержки бизнеса должны чётко отслеживаться и корректироваться, а неудачные практики – прекращаться; в целом длительность этих программ и время выхода государства из такой помощи должны быть заранее определены", — резюмируют аналитики Halyk Finance.